【背景链接】

　　2014年政府工作报告提出，“城镇化是现代化的必由之路，是破除城乡二元结构的重要依托。要健全城乡发展一体化体制机制，坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路”。

　　城镇化是一个国家或地区经济发达程度和社会发展进步程度的标志，而生态环境是人类社会生存和发展的基础，城镇化与生态环境是一种相互影响、相互依存的关系。随着我国城镇化进程的迅猛推进，我国城镇生态环境正面临严峻挑战。资源过度消耗、环境污染加剧、生态系统破坏严重、生态安全隐患突出等生态问题成为制约我国城镇化发展的主要因素。

　　2014年11月27日，国务院总理李克强来到国家博物馆，参观人居科学研究展。在“明日人居、未来展望”部分，李克强说，推进新型城镇化，就是要面向未来，坚持改革创新，统筹谋划。人口大量向城市集聚，也必须处理好能源、水、雾霾、生态等问题，这些都关乎亿万群众的切身利益，人居科学要围绕破解这些难题，深入研究，拿出对策。

　　【标准表述】

　　[权威论述]

　　城镇建设要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。

　　——习近平

　　坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路，遵循发展规律，积极稳妥推进，着力提升质量。

　　——李克强

　　[城镇化进程中的生态治理困境]

　　地方政府在生态治理工作中的利益分析及存在的问题。地方政府一方面是中央政府地方执行机构，要认真贯彻执行中央政府的各项方针政策，是国家利益的地方代理人;另一方面，地方政府又是地方公众代言人，受公众委托，提供和保护地方公共产品，做好服务工作，是地方公利性的代表，即政府兼具公利性和自利性的特点。政府的公利性理应是主要的，自利性是从属于公利性的，但也存在不少现实问题：

　　一是唯经济为中心，忽视环境保护治理。城镇化地区往往处于城市边缘或相对落后地区，具有过渡性、市场性、滞后性等特点，为改变现状，地方政府只有千方百计发展经济，增加财政收入。加上“唯经济发展至上论”的政绩考核导向，很多地方都把招商引资、增加经济收入列为首要任务。“如何实现GDP的高速增长和财政收入的相应提高是地方政府政策取向和行为取向的基本着力点，而生态环境却不在地方政府的考量之中，或仅占较小权重。”特别是一些偏远落后地区，面对巨大的财政缺口，政府往往对一些企业的生态污染行为采取默许或纵容态度。

　　二是重视短期利益，漠视环境治理长远效益。城镇化地区的转型期特点决定了地方政府在制订地方发展规划和政策时更倾向于短期性、粗放性和扩张性，更加注重当前短期利益，表现为贪求城镇化速度快、规模大、模式化、效果差，结果导致千城一面、急功近利，而对生态环境整治这样关乎地方经济社会长远可持续发展的情况相对漠视。

　　三是部门条块分割造成环境治理难以发挥整体效应。城镇化生态治理需要政府多个部门的协调与合作，涉及环保、国土、水利等诸多机构，需要统筹规划、科学调度、通力配合，才能确保治理工作的顺利推进。但由于条块分割问题的存在，各个部门都有其相对的独立性，因此在生态环境治理这项需要各部门通力配合、相互协作的复杂工程上就存在突出的难题，很难发挥整体合力效能。

　　地方企业在生态治理工作中的利益分析及存在的问题。众所周知，地方企业主要以乡镇企业为主体，乡镇企业是造成地方生态环境污染的主体之一，也是生态治理的重要环节。乡镇企业作为市场活动的主体，必然受到市场经济规律的制约，降低生产成本、利润最大化是其核心的利益表达。乡镇企业在20世纪80、90年代，对活跃地方经济、解决民众就业问题、促进地方经济社会增长起到了积极作用，也是推进农村城镇化进程的主要动力。从其发展的历程来看，乡镇企业具有依附于村镇社区、增加农民收入、支持地方发展、改善社区福利、安排就业、企业主大多来源于优秀农民等社会属性。

　　这种社会属性要求乡镇企业要为城镇地方性公共物品提供资金和条件支持，为改善地方生态环境作出努力，即乡镇企业不能单单只追逐经济利益，也要兼顾社会效益，要承担公共环境的保护和维护的任务。一方面乡镇企业是地方生态污染的主要源头，也是生态治理的关键环节;另一方面，地方政府可以根据乡镇企业追求利润最大化的本质特征，采取奖罚措施，提高企业参与生态环境整治的积极性。同时，乡镇企业还掌握着地方经济社会发展的重要信息，这些信息对城镇化地区政府进行生态治理制定政策制度具有重要价值。

　　一是乡镇企业自身不愿参与生态治理问题。

　　受经济社会大环境发展的影响，尤其是受城镇化“合村并居”进程的冲击，乡镇企业远离乡村社区，社会责任淡化，为适应日益激烈的市场竞争，不得不千方百计降低生产成本，提高科技水平，增加企业利润，而不愿再分流有限的资金去投入到经济效益期较长、收益慢的生态治理中去。在当前法律法规不健全、执行力不强和经济理性人在缺乏有效监督下，往往都会追求利润最大化的社会中，乡镇企业无一例外地也会为了追求自身利益最大化而忽视或无视公益事业，主动参与生态治理和自觉树立环保意识是不现实的。

　　二是乡镇企业与地方政府共同参与生态治理的困境。

　　乡镇企业的自利性还往往容易与地方政府的自利需要结合在一起，出现“打断骨头连着筋”的问题。首先，乡镇企业受其自身发展区域狭小、资金基础差、技术含量底、抵抗风险能力弱等限制，对地方政府的依赖性非常大;其次，乡镇企业的经济贡献是地方政府财政收入的主要来源之一，并且乡镇企业还承担着促进地方经济社会发展、解决就业、提升地方形象和影响力的作用。这样一来，地方政府很容易被乡镇企业所“绑架”，“甚至演变成了追求政绩最大化的地方政府与追求利益最大化的强势资本力量的合谋”，导致地方政府对企业的污染行为只能“睁一只眼闭一只眼”，对生态环境的治理也就无从谈起，所谓的治理也就演变成了以罚代管、临时整顿的一股风，最后只能是不了了之。

　　公众在生态治理工作中的利益分析及参与困境。在城镇化进程中，生态环境的保护与治理是一项长期浩繁的工程，每个环节都需要公众的参与，但目前我国公众参与生态治理存在着以下问题：

　　一是公众参与生态治理程度和深度有限。

　　一方面我国在生态治理领域基本采取自上而下的体制，加上“公民社会”起步较晚，民间组织发展缓慢，公众自发参与治理的程度和深度非常有限;另一方面，城镇化地区的公众基本都是农民，地区往往比较落后，都面临到两个基本利益诉求，那就是生存与发展问题。处于为了发展就要借助于实施城镇化而不可避免的破坏生态环境，为了生存就要保护好地方生态环境的困境。但我们“不能因为生态环境问题而止步于致力发展农村城镇化的努力，也不能因为发展而置愈演愈烈的生态问题于不顾”。对公众而言，最佳结果是能把生存利益与发展利益有机结合起来，相辅相成，相互促进，即既能保证城镇化发展的盲目性、无序性不会导致“自我毁灭”，又能保证生态环境有效整治支撑城镇化的持续快速健康发展。然而，这种理想模式是在公众作为“理性人”前提下才能得以实现，但毕竟这种理性受主客观条件的制约这种理性是非常有限的，也就是说，城镇化地区公众为了获得短期生存利益，加之环保意识欠缺，认识具有局限性，在环境污染没有威胁到眼前生存问题，还不足以引起公众的警觉，公众往往对生态环境的破坏听之任之的态度。

　　二是公众参与生态治理面临缺乏制度保障和参与途径有限等问题。

　　虽然国家制定了保护生态环境政策法规，但到基层往往缺少监督和相配套的可操作性的制度细则，大多城镇化地区公众处于散沙状态，没有相对发达的民间组织、社会团体等“非政府组织”，而作为代表其利益的村委会、社区管委会等公众自治组织又存在附属政府行为的通病，因此，这就大大降低了公众参与生态治理的积极性和主动性，就是有少数人意识到生态问题的严重性，也因缺乏有效的“发声”途径和组织，最后只能听任环境的破坏。

　　[城镇化进程中生态治理困境的破解策略]

　　针对城镇化进行中生态治理困境提出如下破解策略：

　　第一，政府要树立可持续发展观，正确处理好生存与发展大计关系，把经济、社会、生态环境等作为整体，坚持以人为本、科学规划，处理好人与自然、发展与保护之间的关系，处理好长远利益与当前利益的关系，处理好经济规律与生态规律之间的关系。

　　第二，乡镇企业要加强企业自律，采取多种方式积极参与生态治理工程。乡镇企业作为地方污染的主要制造者和生态治理的关键环节，应当主动参与生态环境的保护和治理。

　　第三，社会公众要广泛参与，把生态保护与治理变成全社会的行动。生态环境保护是全民族的事业，城镇化地区更要依靠民众力量，形成全民齐心协力保护生态环境的局面。