公务员的概念、特征与分类

　　一、公务员的概念
　　《公务员法》第2条规定，“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”
　　按照上述规定，是否属于公务员，必须符合三个条件： 
　　（1）是依法履行公职。即依法从事公务活动的人员，他不是为自己工作，也不是为某个私人的企业或者组织工作或者服务。 
　　（2）是纳入国家行政编制。公务员必须是纳入国家行政编制序列、履行公职的人员。 
　　（3）是由国家财政负担工资福利。也就是由国家为他们提供工资、退休和福利等保障。公务员属于国家财政供养的人员，但并不是财政供养的人员都是公务员。

　　二、公务员制度坚持的原则
　　《公务员法》第4条规定：“公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部原则。”

　　三、公务员管理的一般原则
　　（一）公开的原则
　　公开的本意是不加隐蔽。公开的主要要求包括两点：一是法规、政策公开，二是行政行为公开。 
　　（二）平等的原则
　　我国宪法规定，中华人民共和国公民在法律面前一律平等。公务员管理的平等原则是宪法关于法律面前人人平等的原则在公务员制度中的体现和反映。 
　　（三）竞争择优的原则 
　　即在公务员的录用、公开选拔和职务晋升等方面，引入竞争机制。在公开、平等的基础上，在报考者之间、公务员之间展开竞争，实行优胜劣汰，优升劣降，好中选优，以使优秀人才脱颖而出，使公务员队伍保持生机和活力，从整体上不断提高公务员的素质，提高行政效率。竞争的目的是为了择优，而择优的前提是必须存在竞争。竞争择优是公开平等的目的和必然结果。 
　　（四）法治的原则 
　　即公务员管理依照法定的权限、条件、标准和程序进行。 

　　四、监督与激励并重原则
　　（一）对公务员的监督约束
　　无论是从对权力监督制约的需要，还是解决现实中存在的各种工作作风问题，都需要加强对公务员的监督。 
　　（二）对公务员的激励保障
　　在加强对公务员监督的同时，还应当对公务员给予激励保障。 

　　五、公务员任用原则
　　（一）任人唯贤、德才兼备。
　　它是党的干部路线和方针的核心内容。 
　　（二）群众公认，注重工作实绩
　　注重工作实绩是功绩制原则的具体体现，也就是以公务员工作实绩作为评价的主要依据。 

　　六、分类管理原则
　　我国公务员法既按职位进行了分类，也按品位（职务、级别）进行了分类。关于公务员的分类管理制度将在下一章详细介绍。

　　公务员的分类管理制度

　　一、职位分类制度
　　职位分类是一种以工作职位为主要依据的人事分类制度，是公务员各项管理制度的基础和依据。
　　（一）职位类别划分
　　职位类别的划分，是根据一定的标准将所有公务员职位划分为若干类别。划分职位类别，是职位的性质、特点和管理的需要。根据本法的规定，目前我国的公务员职位类别划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。 
　　1. 综合管理类是指除专业技术类、行政执法类以及其他职位类别以外的公务员职位类别。综合管理类职位是机关中数量最多的主体类别。
　　2. 专业技术类是指在机关中承担专业技术职责，为实施公共管理提供直接的技术支持和保障的公务员职位类别。
　　3. 行政执法类是指在工商、税务、质检、环保等履行市场监管与社会管理职能的行政执法部门的基层单位的行政执法职位中设置的公务员职位类别。
　　4. 关于法官与检察官职位。与1993年国务院制定的国家公务员暂行条例相比，本法在公务员的范围上有新的变化，法官和检察官也纳入了公务员的范围。
　　（二）职位类别的增设
　　对于条件成熟，并且管理确实需要的职位，国务院可以规定增设除综合管理类、专业技术类和行政执法类以外的其他职位类别。 

　　二、品位分类
　　各国的人事分类制度，除职位分类外，还有一些国家实行品位分类，也即按职务、级别进行了分类。品位分类非常重视公务员的资格条件，并把它与公务员的官等紧密地结合起来。
　　（一）领导职务与非领导职务
　　《公务员法》第16条规定，公务员职务分为领导职务和非领导职务。领导职务是指机关中具有组织、管理、决策、指挥职能的职务。非领导职务是指不具有领导职责的职务。 
　　（二）职务层次
　　1. 领导职务层次的设置。根据本法的规定，领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。
　　2. 非领导职务层次的设置。非领导职务层次在厅局级以下设置，在省部级以上不设置非领导职务。 
　　（三）公务员的职务序列
　　所谓职务序列，包括职务的层次和职务的级别。 
　　综合管理类的领导职务可以分为两类：一类是实行选任制的领导职务，另一类是实行委任制的领导职务。

　　公务员的素质保障制度

　　公务员的录用
　　
　　录用，是指机关通过法定程序，采用公开考试、严格考察的办法和按照德才兼备的标准，选拔优秀人才担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员的人事制度，具有公开性、平等性和竞争性三大特点。根据本法的有关规定，非公务员获得公务员身份主要有四种方式：选任、调任、聘任和录用，以录用为主，选任、调任和聘用为辅。

　　公务员录用的范围、方法和标准

　　公务员法规定，录用的范围仅限于担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员。公务员录用的办法和原则是公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取。

　　公务员的考核

　　公务员考核是指公务员管理部门依照管理权限，依据公务员考核的内容、标准、程序和方法，对公务员进行考察和评价，以此作为对公务员进行奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资依据的制度。 

　　一、考核内容
　　1. 考核的对象。考核的对象主要是非领导成员公务员。我国对领导成员和非领导成员的考核是两套方法，非领导成员的考核适用公务员法中规定的程序，领导成员的考核适用其他相关规定。
　　2. 考核的内容。公务员考核的内容主要包括：德、能、勤、绩、廉五个方面，其中以工作实绩为重点。

　　二、考核类型
　　依照不同的标准，公务员的考核有多种类型。我国公务员法中有关考核的类型，以举行考核的时间为标准，分为平时考核和定期考核两类。
　　1. 平时考核。平时考核，通常是指对公务员在日常工作中的表现及功过进行记录，主要考核公务员的出勤情况和公务员遵守办公规则情况，表现为考勤和工作检查。 
　　2. 定期考核。定期考核，通常是指有关领导人员以及专门的考核机构在一个工作年度结束后，按照规定的内容、标准、程序和时限，在平时考核的基础上对所属公务员一年来各方面的实际表现进行集中统一的考察和评价活动。 

　　三、公务员考核的程序
　　这里所讲的公务员考核程序，是指对非领导成员公务员进行年度考核的时候，为保证考核的客观、公正而必须经过的法定步骤或阶段。
　　1. 对非领导成员公务员定期考核主要有以下程序：（1）个人总结。（2）听取群众意见。（3）主管领导提出的考核等次意见。（4）机关负责人或者经授权的考核委员会确定考核等次。 
　　2. 对领导成员的定期考核。领导成员，按照《公务员法》第105条的规定，是指机关的领导人员，不包括机关内设机构担任领导职务的人员。对领导成员的定期考核，由相应的主管机关按照有关规定办理。 

　　四、公务员考核的等次
　　考核等次是对公务员本年度中实际表现优劣的一种高度概括性评价形式。考核等次是公务员年度考核的最终结果，是一种法定的评价方式，每个考核等次都有相应的标准对应。公务员考核等次分为优秀、称职和不称职三个等次。公务员法确立了“基本称职”这一考核等次。

　　五、公务员考核结果的法律效力
　　定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。
　　考核的结果对于公务员具有比较大的影响。根据公务员法和有关规定，不同考核等次有相应的处理。
　　1. 对于考核结果为优秀和称职等次依法给以相应奖励。
　　2. 对确定为“基本称职”等次的人员，可视同“称职”等次晋升级别和工资，但一年内不得晋升职务，通过诫勉谈话、离岗培训等，促其改正提高。
　　3. 对于考核结果为不称职的处理。（1）对确定为“不称职”等次的人员，当年定为不称职的，要按有关规定降职，工资级别作相应调整。降职后，其职务工资就近就低套入新任职务工资档次。其原级别在新任职务对应级别范围内的，不降低原级别；原级别高于新任职务对应级别的，降到新任职务对应的最高级别，并执行相对应的级别工资。(2)连续两年确定为不称职的，要按规定予以辞退。

　　公务员的培训

　　一、公务员培训的依据、方式和机构
　　1. 分级分类培训
　　公务员培训的方式是分级分类进行。分级培训就是根据每个公务员不同的级别，进行有针对性地培训。分类培训就是对不同类别的公务员进行有针对性的培训。提高公务员素质是进行公务员培训的出发点。 
　　2. 培训的机构
　　国家建立专门的公务员培训机构。机关根据需要也可以委托其他培训机构承担公务员培训任务。

　　二、公务员培训的种类和要求
　　公务员培训分为职前培训、在职培训和对后备干部的培训。其中，职前培训就是初任培训。在职培训分为三类：任职培训、专门业务培训和更新知识培训。
　　1. 初任培训。初任培训是对新录用但尚未正式任职的公务员所进行的培训。初任培训在试用期内进行，一般采取集中培训和工作实习两种形式。初任培训合格者方能任职。
　　2. 任职培训。任职培训的对象是晋升一定领导职务的在职公务员。任职培训一般在到职前进行，有特殊情况的，经任免机关批准，也可先任职，但必须在任职后一年内完成培训。
　　3. 专门业务培训。专门业务培训是指国家机关为公务员从事专项工作而提供所需知识和技能的培训。专项工作是指因国家和政府某些工作的需要，从政府机关临时抽调公务员进行的工作，如人口普查、执法检查、经济普查等。
　　4. 更新知识培训。更新知识培训是指国家机关有计划地对在职公务员进行的以增新、补充、拓宽相关知识为目的的再教育和再训练，是我国公务员培训中最常规的一种，其对象包括全体在职公务员，以脱产培训为主。
　　5. 对后备领导人员有计划地加强培训。

　　三、公务员培训管理
　　1. 培训登记管理制度。对培训进行登记管理，对公务员个人而言，就是要把公务员每次培训的时间、内容、表现、成绩登记在册，放入档案，作为今后考核的内容及任职、晋升的依据之一，防止参加培训的公务员敷衍了事，随意应付。
　　2. 培训情况评估与使用。首先是将公务员培训情况、学习成绩作为公务员考核的内容。将公务员培训情况、学习成绩作为公务员任职、晋升的依据之一，也是任职、晋升条件本身的要求。

　　公务员的交流

　　一、公务员交流的概念
　　公务员的交流，是指机关根据工作需要或公务员个人愿望，通过调任、转任和挂职锻炼等形式变换公务员的工作岗位，从而产生变更或消灭行政职务关系的活动和制度。它具有以下特征：
　　1. 公务员的交流，是一种横向的平级调动，不涉及公务员的职务或级别的升降问题。 
　　2. 公务员交流范围的广泛性。公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。根据这一规定，我国公务员的交流，既包括不同机关、不同部门、不同地区、不同职位之间的交流，也包括机关与国有企事业单位工作人员之间的交流。 
　　3. 公务员交流形式的多样性。根据本法的规定，交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。 
　　交流可以分为依职权的交流和依申请的交流。依职权的交流，是指依机关所作出的交流决定而进行的交流，交流决定是一种行政命令，对公务员具有约束力，公务员应当服从机关的交流决定。依个人申请的交流，是指公务员个人有要求交流的合法而又正当的理由而主动提出申请，经机关批准后进行的交流。公务员本人申请交流的，按照管理权限审批。 

　　二、公务员交流的范围和方式
　　国家实行公务员交流制度。公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。所谓“从事公务”，是指代表国家对公共事务进行的管理、组织、领导、监督等活动。交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。与《国家公务员暂行条例》不同之处在于，公务员法将暂行条例中的轮换并入转任中。
　　（一）调任 
　　调任，是指机关以外的工作人员调入机关担任领导职务或者副调研员以上的非领导职务，以及公务员调出机关任职。调任是机关与其外部系统之间人员交流的主要形式，它反映了公务员系统的外部开放程度。 
　　1. 调入。《公务员法》第64条规定：“国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员可以调入机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。” 
　　调入机关的人员只限于担任领导职务或副调研员以上的非领导职务。由于主任科员以下的非领导职务公务员，采取公开考试，择优录用的办法。因此，不能从机关外部调入人员担任主任科员以下的非领导职务，以免冲击正常的考试录用和晋升制度。 
　　调入人员一旦调入机关担任某一职务，即取得公务员的身份和资格，适用公务员法进行管理，享受公务员的权利并履行公务员的义务。 
　　2. 调出。调出，是指公务员离开公务员队伍到机关以外的单位任职。对调出机关的公务员没有限制性要求，但是公务员的调出必须经原任免机关批准，并要办理调动手续，完成公务交接，必要时接收财务审计。公务员调出机关后，不再保留公务员的身份，其工作和工资待遇由接收单位按国家有关规定来安排和办理。 
　　（二）转任 
　　转任，是指公务员因工作需要或其他正当理由在机关系统内部的平级调动，它可以跨地区、跨部门，也可以在同一部门内的不同职位之间进行。转任是公务员在机关系统内部的交流方式，是实现公务员合理流动的有效途径。 
　　1. 转任的条件与要求。公务员在不同职位之间转任应当具备拟任职位所要求的资格条件，在规定的编制限额和职数内进行。（1）转任者必须符合拟转任职务资格条件的要求。（2）转任必须在国家规定的编制限额和职数内进行，接收转任公务员的机关必须有相应的职位空缺。 
　　2. 领导成员的转任。对省部级正职以下的领导成员应当有计划、有重点地实行跨地区、跨部门转任。 
　　3. 机关内部的转任。对担任机关内设机构领导职务和工作性质特殊的非领导职务的公务员，应当有计划地在本机关内转任。机关内部转任的对象，限于在同一职位连续任职超过一定年限的担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的公务员。机关内部转任的范围限于本部门、本单位的不同职位。 
　　（三）挂职锻炼 
　　挂职锻炼是培养公务员、促进公务员成长的有效途径，也是一种比较特殊的交流形式。公务员挂职锻炼的目的主要是基于工作的需要以及培养锻炼公务员的需要。 
　　根据公务员法的规定，公务员的挂职锻炼是一种内外混合型的交流方式，既可在上下级机关之间进行，也可以在不同地区的机关之间交流，还可以在机关与国有企事业单位之间进行。 
　　公务员在挂职锻炼期间，不改变与原机关的人事关系。 
　　挂职锻炼的对象是从在职公务员中选派的，并不是每一名公务员都要轮流去挂职锻炼，一般来说，选派挂职锻炼的对象主要是缺乏基层工作经历的公务员以及有培养前途的中、青年公务员。 
　　挂职锻炼与调任和转任不同，它不是通过交流而形成长期固定的职务关系，而只是临时更换工作岗位，一般期限为一至二年，期满后，仍回原机关工作。挂职锻炼作为一种特殊的交流方式，并不引起公务员法律身份的产生或消灭，也不引起职务关系的变化。因为，在挂职锻炼这种交流形式中，锻炼人员并未改变他与原机关的人事关系，因此，无需办理调动手续，其档案和编制仍在原机关，只是在业务工作上受接收单位的领导。

　　公务员的职位聘任
　
　　职位聘任是机关通过合同选拔、任用公务员的一种人事管理制度。
　　一、聘任制适用范围和方式
　　1. 专业性较强的职位。这些职位包括领导职位，也包括非领导职位。
　　2. 辅助性职位。
　　3. 涉及国家秘密的职位，不得实行职位聘任。涉及国家秘密的专业性较强的职位和辅助性职位也不实行聘任制。
　　4. 实行聘任的职位应经公务员主管部门批准。实行聘任制应当经过省级以上公务员主管部门批准。“省级以上公务员主管部门”包括本法规定的中央公务员主管部门和省、自治区、直辖市公务员主管部门。
　　机关聘任公务员可以采取两种方法：一种是公开招聘的方法，另一种是直接选聘的方法。 

　　二、聘任合同
　　（一）聘任合同的签订
　　签订聘任合同的主体是机关与公务员。签订聘任合同的原则是平等自愿、协商一致。聘任合同应当是书面形式的。签订聘任合同的目标是确定机关与所聘公务员双方的权利、义务。聘任合同既可以签订，也可以变更或解除。变更是机关与所聘公务员权利、义务的变化，如同签订新的聘任合同。解除是指当事人双方提前终止聘任合同的履行，即终止双方的权利和义务关系。聘任合同依法订立后，双方当事人必须履行聘任合同规定的义务，但在发生特殊情况导致履行合同不可能，或者会招致一方或双方利益的损害时，可以依法变更或者解除聘任合同。公务员法规定聘任合同经双方当事人协商一致可以变更或者解除。聘任合同的签订、变更或者解除，应当报同级公务员主管部门备案。
　　（二）聘任合同期限 
　　任合同采取有固定期限，聘任合同期限为一年至五年。具体合同期限确定为几年，由公务员和机关协商确定。聘任合同的试用期就是在订立聘任合同的时候，规定一定时间的试用期限，为1个月至6个月。 
　　（三）人事争议仲裁制度 
　　聘任争议是一种合同争议，通过人事争议仲裁方式予以解决是比较妥当的。因而《公务员法》第100条规定，“国家建立人事争议仲裁制度。” 
　　1. 人事争议仲裁的原则。人事争议仲裁应当根据合法、公正、及时处理的原则，依法维护争议双方的合法权益。 
　　2. 人事争议仲裁机构。人事争议仲裁由人事争议仲裁委员会处理。人事争议仲裁委员会由公务员主管部门的代表、机关代表和聘任制公务员代表以及法律专家组成。仲裁委员会处理案件实行仲裁庭、仲裁员制度。 
　　3. 人事争议仲裁的时限和裁决的执行。聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以自争议发生之日起六十日内向人事争议仲裁委员会申请仲裁。如果超过六十日，仲裁委员会可以不受理。仲裁委员会受理后，对案件作出裁决，当事人应当履行。当事人对仲裁裁决不服的，可以自接到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。仲裁裁决生效后，一方当事人不履行的，另一方当事人可以申请人民法院执行。